Handel met Israëlische nederzettingen: ministerie negeert interne waarschuwingen

Wat is het ontmoedigingsbeleid?

Minister Hoekstra van Buitenlandse Zaken licht in mei 2023 het ontmoedigingsbeleid als volgt toe, in een brief (opens in new window) aan de Tweede Kamer:

“Het Nederlandse ontmoedigingsbeleid is van toepassing op activiteiten van Nederlandse bedrijven als zij direct bijdragen aan de aanleg en instandhouding van nederzettingen of als zij de aanleg of instandhouding ervan direct faciliteren. Indien Nederlandse bedrijven de overheid consulteren, worden zij over dit beleid geïnformeerd. Hierbij wordt toegelicht dat op grond van het internationaal recht Nederland en de EU de Israëlische soevereiniteit over de sinds juni 1967 door Israël bezette gebieden niet erkennen, en deze gebieden niet beschouwen als een onderdeel van het Israëlische grondgebied. Nederland en de EU beschouwen Israëlische nederzettingen in bezet gebied als strijdig met internationaal recht. Economische activiteiten die hieraan bijdragen beschouwt het kabinet als onwenselijk.”

Het ontmoedigingsbeleid: doelstelling ontbreekt

Binnen het ministerie bestaat onduidelijkheid over de inhoud en de richtlijnen voor het ontmoedigingsbeleid. Sinds de invoering, in 2006, zijn er intern herhaaldelijk intensieve discussies over de te volgen lijn. Er is zowel verschil van mening tussen ambtenaren onderling, als tussen de ambtenaren en de minister. Er is geen consistente lijn en concrete doelstellingen ontbreken. Dat betekent ook dat, uiteindelijk, effectiviteit van het beleid niet getoetst kan worden.

In verschillende interne factsheets komt de achtergrond van het ontmoedigingsbeleid aan de orde. Zo is beschreven dat de nederzettingen in strijd zijn met het internationaal recht en dat het ministerie zich ervan bewust is dat Nederland de verplichting heeft om nederzettingen niet te erkennen en geen hulp of bijstand te verlenen aan de instandhouding ervan.

Uit interne mailwisselingen tussen ambtenaren blijkt dat de inhoud en de uitvoering van het beleid weinig om het lijf hebben:

“Vond dat in gesprek met ABP (pensioenfonds-red.) afgelopen vrijdag wel wat vrijblijvend. Met één bank hebben ze een vrij substantiële dialoog waarin ook wel wat wordt bereikt. Echter terugtrekking uit nederzettingen een brug te ver”

“Hmmm. En als daarin door een wat slimmere journalist gegraven gaat worden blijkt dan dat wij ervan wisten dat die dialoog (met ABP-red) niks voorstelt.”

“Er is dus eigenlijk geen NL formeel beleid maar toch willen we iets niet.”

“Mij is echter niet duidelijk hoe wij dit beleid vorm geven.”

“We hebben weer eens verschillen van inzicht over toepassing van het ontmoedigingsbeleid.”

“leent zich niet voor discussie over de mail. Een sessie over ontmoedigingsbeleid kan helpen en dan kunnen we daarna de tekst bijstellen.”

“Dit valt strikt genomen helemaal niet onder het ontmoedigingsbeleid. Vandaar ook dat we Kaag motie Van Dijk hadden ontraden. Helaas besloot ze zelf anders.“

Beleid in de praktijk: handel met Israël gaat boven alles

In de vrijgegeven stukken wordt herhaardelijk aangegeven dat Nederland zich inspant voor versterking van economische betrekkingen met Israël binnen de grenzen van 1967. Ambtenaren zijn zich er tegelijkertijd van bewust dat de illegale nederzettingen volledig verweven zijn met de Israëlische economie.

Dit blijkt onder andere wanneer ze onderscheid proberen te maken tussen een directe en indirecte betrokkenheid bij nederzettingen: “Als indirect (nadruk red.) ver wordt doorgetrokken (verwevenheid nederzettingen met hele ISR economie is immers groot) zou het de facto bijna een boycot betekenen en kan onze TEL-EA (Economische Afdeling Nederlandse ambassade Tel Aviv-red.) wel zijn koffers pakken. Bijna elk ISR (Israëlisch-red.) bedrijf heeft ergens wel een link met nederzettingen.”

In maart 2016 neemt de VN-Mensenrechtenraad een resolutie(opens in new window) aan die de VN Hoge Commissaris voor de Mensenrechten (OHCHR) de opdracht geeft tot het opstellen van een jaarlijks te actualiseren database, met daarin bedrijven die handelen met, of actief zijn in, Israëlische nederzettingen in bezet Palestijnse gebied.

Nederland onthoudt zich van stemming over deze resolutie. Het stelt dat het in eerste instantie aan lidstaten zelf is om bewustzijn bij bedrijven te vergroten over het risico van betrokkenheid bij mensenrechtenschendingen. Nederland vindt ook dat de criteria en insteek van het mechanisme verder gaan dan het eigen ontmoedigingsbeleid. Ook zou de VN-database eenzijdig de nadruk leggen op Israël. Dit terwijl er al degelijk soortgelijke VN-databases zijn voor Myanmar (opens in new window) en de Democratische Republiek Congo(opens in new window) .

Booking.com

Nadat Booking.com onder vuur komt te liggen wegens haar activiteiten in de nederzettingen bereiden ambtenaren zich voor op eventuele vragen, omdat het “voor de hand ligt dat [Booking.com] binnenkort bij ons op de stoep [staat]”.

Na intern overleg wordt “besloten Booking niet proactief te benaderen om ze te informeren over het beleid, omdat dit wellicht ‘te assertief’ kan overkomen en kan worden opgevat als een impliciete oproep te stoppen met hun activiteiten – en zover willen we niet gaan”.

Tot slot merkt een ambtenaar op dat een besluit van het bedrijf om activiteiten in nederzettingen te staken “zowel in Nederland als Israël breed [zal] worden uitgemeten en de nodige vragen [zal] oproepen, zowel vanuit de pers als de kamer”.

Naar aanleiding van het Amnesty International rapport ‘Destination Occupation(opens in new window) ’ (januari 2019) vraagt Booking.com een gesprek aan met het ministerie, om de positie van Booking.com nader uit te leggen, en om het te hebben over het Nederlandse ontmoedigingsbeleid en beleid rondom Internationaal Maatschappelijk Verantwoord Ondernemen (IMVO).

In de voorbereiding van dat gesprek schrijven de ambtenaren: “we gaan dus niet ‘actief ontmoedigen’, om dat het uiteindelijk aan het bedrijf zelf is om te besluiten welke activiteiten zij wel of niet ontplooien. We zouden als overheid alleen een inhoudelijke appreciatie van Booking-activiteiten geven, op het moment dat zij op welke wijze dan ook een dienst van de overheid zouden verlangen.”

In december 2019 vindt er binnen het ministerie een mailwisseling plaats over Nederlandse bedrijven die benaderd zullen worden in verband met een handelsmissie naar Israël. Één ambtenaar merkt op dat Booking.com op de lijst staat en vraagt of daar nog iets speelt met betrekking tot het ontmoedigingsbeleid. Een collega reageert: “Fijn dat je dit signaleert! Wij zouden ervoor pleiten Booking niet actief te benaderen. Deelname aan de missie zou, gelet op activiteiten in bezet gebied, voor veel ophef kunnen zorgen”. Een andere ambtenaar stemt daarmee in en voegt eraan toe: “Maar als ze zichzelf opgeven is het een ander verhaal wat mij betreft (geen uitsluiting).”

Negev Ecology

In januari 2020 benadert het Israëlische bedrijf Negev Ecology de Nederlandse ambassade in Tel Aviv. Het bedrijf is op zoek naar een Nederlandse partner voor het meedingen in een publieke aanbestedingsprocedure voor een project in Ma’ale Adumim, de grootste Israëlische nederzetting op de Westelijke Jordaanoever.

De ambassade brengt Negev Ecology in contact gebracht met AWECT, Amsterdam Waste Environmental Consultancy & Technologie. Hiermee verleent Nederland, tegen haar eigen beleid in, een dienst aan een bedrijf dat handel (wil) drijven, of diensten (wil) leveren in nederzettingen. Één ambtenaar merkt achteraf op: “door ze met elkaar in contact te brengen begeven we ons al in risicovol gebied. […] We mogen daar als overheid geen (bemiddelende) rol in spelen.”

Pensioenfondsen

Opmerkelijk is ook hoe het ministerie omgaat met de betrokkenheid van Nederlandse pensioenfondsen bij Israëlische nederzettingen. Nadat De Don’t Buy Into Occupation (DBIO) Coalitie(opens in new window) van 24 Europese NGO’s in 2021(opens in new window) en 2022(opens in new window) de betrokkenheid van Europese financiële instellingen bij de nederzettingen gedetailleerd heeft gedocumenteerd, wordt in de Tweede Kamer een motie aangenomen die de regering verzoekt ‘in gesprek te gaan met deze beleggers om erop aan te dringen deze investeringen terug te trekken’.

Uit de vrijgegeven stukken blijkt dat de motie binnen het ministerie tot enorme discussies en onenigheid leidt. Ambtenaren houden vervolgens in hun gesprek met pensioenfondsen, waaronder ABP, vast aan de passieve informatieplicht, en roepen hun gesprekspartners niet op tot desinvestering. Uit het meest recente DBIO rapport, van december 2023(opens in new window) , blijkt dat Nederlandse pensioenfondsen (ABP, PFZW, PME, PMT, BpfBouw en Pensioenfonds Detailhandel) samen bijna USD zes miljard investeren in bedrijven die actief zijn in de illegale Israëlische nederzettingen.

Mekorot

In 2018 behandelt het ministerie een vergunningsaanvraag voor export van dual-use goederen (zowel bruikbaar voor civiel als militair gebruikt) naar Israël. Het Israëlische waterbedrijf Mekorot is hierbij betrokken. Mekorot voorziet Israël en de nederzettignen van water.

Ambtenaren wringen zich intern in allerlei bochten om de vergunningsaanvraag erdoor te krijgen: “Het systeem wordt gebruikt voor het in kaart brengen van het leidingennetwerk in ISR. TerwijI onzeker is dat het ook in de bezette gebieden zal worden ingezet is dit niet ondenkbeeldig. Maar zelfs dan gaat het om het in kaart brengen van het netwerk en bijvoorbeeld niet om de aanleg van die leidingen naar nederzettingen wat mogelijk wel zou leiden tot de conclusie dat er direct wordt bijgedragen aan de aanleg of instandhouding van nederzettingen.” Terwijl elke bijdrage aan (de aanleg/bestendiging) van nederzettingen in strijd is met internationaal recht, worden binnen het ministerie toch dit soort ficties bedacht om de handel prioriteit te geven.

Intern juridisch advies genegeerd

Onder ambtenaren van het ministerie bestaan verschillende visies over of en hoe Nederlandse bedrijven, actief in nederzettingen, aansprakelijk zijn. Ook zijn ambtenaren terughoudend in het aanspreken van bedrijven en vinden ze dat het “aan bedrijven zelf is om te bepalen welke activieiten zij ontplooien en met welke partner zij samenwerken.”

Dit gaat rechtstreeks in tegen het advies van de legal counsel van het ministerie, waarin staat dat men zou “kunnen stellen dat NL verplicht is om handelingen van private personen die in NL gevestigd zijn en onder haar rechtsmacht vallen en waarvan de NLse staat weet dat ze de schending van het zelfbeschikkingsrecht in stand houden tegen te gaan te verbieden omdat NL anders in strijd handelt met het internationale recht en aansprakelijk is niet alleen tov het volk in kwestie maar tevens tov de gehele internationale gemeenschap.“

In een ander memo wordt onomwonden gesteld dat “[s]trafrechtelijke aansprakelijkheid van bedrijven die investeren in of exporteren naar Israëlische nederzettingen of op andere wijze werkzaamheden uitvoeren actief zijn in nederzettingen kan echter niet worden uitgesloten. Daar waar Nederlandse bedrijven of personen betrokken zijn bij of ondersteuning verlenen aan handelingen of activiteiten die verband houden met het Israelische nederzettingen beleid en die handelingen of activiteiten als misdrijven in de zin van de WIM [Wet Internationale Misdrijven] kunnen worden gekwalificeerd lopen zij het risico dat aangifte wordt gedaan en dat strafrechtelijk onderzoek wordt ingesteld.” Daarbij wordt verwezen naar het “(oorlogs)misdrijf van rechtstreekse of indirecte verplaasting door de bezettende mogendheid van delen van haar eigen burgerbevolking naar het bezette grondgebied”.

In hetzelfde memo valt te lezen dat “het intemationaal recht wel aanknopingspunten [biedt] voor de stellingname dat het internationaal recht staten zou verplichten verdergaande maatregelen te treffen zoals het aannemen van wetgeving die het natuurlijke personen en rechtspersonen uitdrukkelijk zou verbieden zaken te doen met Israelische nederzettingen.”

Uitkleden van een toch al mager beleid

Een analyse van de vrijgegeven documenten laat zien hoe het ontmoedigingsbeleid met de jaren steeds passiever wordt. 

In de eerste jaren lijkt er nog enigszins sprake van een pro-actieve ontmoediging. Nadat de Nederlandse ambassade in Tel Aviv in februari 2008 “min of meer toevallig” ontdekt dat een Nederlands bedrijf mogelijk zaken zou doen met een bedrijf dat actief is in een nederzetting wordt daarop vanuit Den Haag geadviseerd het ontmoedigingsbeleid aan het desbetreffende bedrijf uit te leggen. In dezelfde lijn geeft Minister Timmermans in 2013, in zijn beantwoording van Kamervragen, het volgende aan : “Als de Nederlandse ambassade ter kennis komt dat een Nederlands bedrijf activiteit ontplooit of wil ontplooien in nederzettingen informeert zij deze bedrijven over het geldende Nederlandse beleid.”

Passieve houding

Vanaf 2014 wordt de lijn anders. Deze verandering wordt ingezet nadat het ministerie het Nederlandse ontmoedigingsbeleid vergelijkt met het beleid van andere EU-landen en tot de conclusie komt dat het Nederlandse beleid verder gaat. De specifieke punten waarop het Nederlands beleid afwijkt van andere lidstaten is weggelakt in de vrijgegeven documenten.

De meer passieve houding blijkt uit de vrijgegeven documenten, inclusief interne factsheets:

“Indien Nederlandse bedrijven aankloppen bij de overheid, worden zij over dit beleid geïnformeerd.” (oktober 2018)

“we gaan dus niet actief ontmoedigen.” (maart 2019)

 “Het staande beleid is dat bedrijven door ons worden geïnformeerd als ze bij ons aankloppen. Ik ben altijd bereid dat gesprek op aanvraag te voeren maar we moeten uitkijken dat we hier niet zomaar op gaan schuiven door dat ook proactief te doen.” (september 2021)

“Voor de fijnproevers: ontmoedigingsbeleid is niet perse dat we bedrijven actief ‘aanspreken’. Denk dat zo de verkeerde indruk wordt gewekt.” (oktober 2021)

 “…is wel min of meer wat ons ontmoedigingsbeleid doet, namelijk informeren maar niet verbieden. We informeren echter alleen desgevraagd en niet proactief tenzij we zelf rechtstreeks betrokken zijn…” (februari 2021)

“Lijkt me niet goed actiever ontmoedigingsbeleid uit te dragen. We willen immers ook economische samenwerking binnen grenzen 1967 promoten. […] Wordt dan wel een ingewikkelde boodschap.” (november 2022)

Samengevat: het huidige beleid van Nederland is expliciet passief: alleen bedrijven die zélf bij de overheid aankloppen, worden geïnformeerd. Bovendien worden die bedrijven daarbij niet volledig geïnformeerd over de juridische implicaties van hun betrokkenheid bij de Israëlische nederzettingen. De overheid laat het aan bedrijven zelf of ze handel willen drijven met nederzettingen. De enige consequentie van zulke handelsrelaties is dan dat Nederland voor die specifieke activiteiten geen ondersteuning geeft aan die bedrijven.

En andere afzwakking van het beleid, tevens in 2014 ingezet, is dat het niet langer wordt toegepast op alle vormen van betrokkenheid bij nederzettingen, maar enkel nog op activiteiten van Nederlandse bedrijven die dírect bijdragen aan of faciliteren van de aanleg en instandhouding van nederzettingen. Deze vernauwing staat haaks op bepalingen van internationaal recht en de VN-Richtlijnen voor Bedrijven en Mensenrechten.

Geheimzinnigheid over het beleid

SOMO en The Rights Forum dienen op 17 januari 2022 hun Woo-verzoek in bij het Ministerie van Buitenlandse Zaken. De organisaties vragen daarin om informatie over het Nederlandse ontmoedigingsbeleid ten aanzien van economische banden vanuit Nederland met Israëlische nederzettingen. De organisaties willen documenten inzien uit de periode 1 januari 2006 tot de datum van indiening van het verzoek.

Na vier maanden vertraging in de behandeling van het Woo verzoek, blijkt dat het om 394 documenten gaat. Circa 40% van die documenten wordt in het geheel niet vrijgegeven. Zo’n 58% wordt deels vrijgegeven en 2% wordt geheel openbaar gemaakt. Bij bestudering van de vrijgegeven documenten ontstaat de indruk dat geprobeerd is, zo weinig mogelijk inzicht te geven in het overheidsbeleid.

Het ministerie weigert stukken openbaar te maken omdat dit “de relatie van Nederland met andere landen en staten en met internationale organisaties beschadigt”. Dit zou gelden voor een kwart van de stukken. Bij bijna de helft van de documenten is de reden voor weigering, dat openbaarmaking “het goed functioneren van de Staat of andere overheden schaadt en dit belang zwaarder weegt dan het belang van openbaarheid”.

Ook opvallend is dat veertien documenten geheel zijn geweigerd door verwijzing naar schade aan de persoonlijke levenssfeer. Een vreemd argument, omdat het hier gaat over overheidsdocumenten. 

SOMO en The Rights Forum hebben bezwaar aangetekend tegen de beperkte openbaarmaking van relevante stukken. Het Ministerie van Buitenlandse Zaken had tot 23 november de tijd om een besluit te nemen over dit bezwaar. Op 29 november stelden SOMO en The Rights Forum het ministerie in gebreke en gaven het ministerie nog twee weken om een besluit te nemen op bezwaar, waarna ze indien nodig beroep zullen instellen bij de rechtbank wegens niet (tijdig) beslissen.